截至2014年底，職工和城鄉居民養老保險參保人數分別達3.1億和4.7億，比2010年底增長34.8%和319.6%。職工醫保、居民醫保和新農合三項基本醫保參保人數超過13億，總參保率在95%以上，這是里程碑式的歷史性進步。
面臨人口加速老化、經濟發展降速、財政增長趨緩的壓力，完善中國社會保障體系的任務仍然十分艱巨。在討論“十三五”時期社會保障改革面臨的重大問題時，涉及社會保障的許多理論問題還存在重大分歧和爭論。
例如：“十三五”時期社會保障面臨的突出問題是不是防止高福利陷阱？基本社會保障作為政府立法實施的二次分配是不是應當縮小一次分配差距？多繳多得是不是激勵人們參加社會保險的主要手段？
精算平衡是不是社會保險的基本原則？擴大個人賬戶規模是不是完善職工基本養老保險制度的正確方向？退休人員繳納醫療保險費是不是完善職工基本醫療保險制度的必要舉措？等等。對于許多涉及具體政策建議的分歧意見，我們主要對上述六個有重大分歧的理論問題談談看法。
“十三五”時期社會保障面臨的主要問題不是高福利陷阱
全世界社會保障支出占財政支出比重高的國家是瑞典、挪威等北歐國家和德國、英國、法國等。多年來，德國的這一比重約在45%左右，瑞典等北歐國家約為40%左右。而這些國家在2008年以來的世界經濟危機波動中表現還算良好，經濟較為穩定，社會較為和諧，創新較為突出，“工業4.0”就是德國發起的。至于拉美一些國家曾長期徘徊的“中等收入陷阱”，更不是什么高福利陷阱，而是收入差距過大的陷阱。
中國社會保障支出長期以來是不足的。中國社會保障支出占財政支出的比重多年低于10%。
據財政部數據，2015年財政總支出是175768億元，其中社會保障和就業支出為19001億元，只占10.8%。如果將社會保障基金收入視同稅收列入財政收入，那么加上社會保障基金支出約3.8萬億元，再剔除其中財政投入的約0.9萬億元，大致可計算出全社會的社會保障支出約占財政支出的23%，還低于發達國家15個到20個百分點。以社會保障支出占GDP的比重分析，中國還低于土耳其、俄羅斯、墨西哥、伊朗、智利等國，略比印度高一點。這說明無論是從社會保障支出占財政支出的比重，還是從社會保障支出占GDP的比率看，中國社會保障支出水平都是屬于很低的國家之列，“十三五”時期，中國合理提高社會保障的支出水平還有相當空間。
有學者說，近年來中國社會保障支出壓力陡然增長，如2015年就增長16.9%，大大高于GDP6.9%的增速，因此是不可持續的。我們認為：盡管這幾年社會保障支出增幅高于GDP增幅，中國的社會保障支出仍低于世界其他國家，說明前階段這方面欠賬過多；在經濟下行時期，合理控制社會保障支出的增速是必要的，但不能因此得出中國社會保障已經面臨高福利陷阱的結論。
基本社會保障在內的基本公共服務均等化，對于防止過高福利是極為重要的。如果說在社會保障體系構建初期人們主要關注自己所在的群體“有沒有”被覆蓋，那么當社會保障體系基本覆蓋全社會后，人們更加關注的是不同群體享有的社會保障待遇“公不公”。“十三五”時期，與其靶向不清地泛泛講什么防止高福利陷阱，遠不如踏踏實實地推進基本社會保障均等化，提高和保障農民工、退休人員在內的整體社會保障更符合國情民意。
當前社會保障制度面臨的主要問題是再分配功能弱化
社會保障制度的基本功能，一是實行普遍關聯原則，為包括鰥寡孤獨及殘疾者等弱勢群體提供生活保障，這主要表現在社會救助項目上；二是實行就業關聯原則，為就業人員暫時或永久退出勞動力市場時提供生活保障，這主要表現在社會保險項目上；三是作為政府立法實施的基本社會保障，發揮二次分配的作用，縮小一次分配的差距，使社會各階層在分享經濟發展成果方面更加公平和諧；四是隨著社會保障制度的發展，社會保障基金，主要是部分社會保險基金的積累和使用，對促進經濟發展和平抑經濟波動發揮了積極的作用。第四項功能本來是派生的，但在中國前階段把GDP高速增長作為主要目標的背景下，社會保障制度激勵經濟增長的功能被過分強調，而社會保障制度作為二次分配應縮小一次分配差距的功能則被忽視或弱化。
根據世界銀行WDI數據庫和聯合國大學世界收入不平等數據庫、世界概況數據庫、經濟合作與發展組織數據庫提供的資料，18個歐盟國家市場收入的基尼系數為0.443，這與中國的初次分配基尼系數相差并不太多，但是在社會保障的作用下，這些國家的可支配收入基尼系數降為0.29，遠低于中國的0.47左右。從下降幅度看，歐盟國家政府的社會保障政策使其基尼系數的平均值下降了40%，相比之下，中國僅下降了12.3%。
實際上，中國的基本社會保障在一些項目上還存在“逆向轉移”問題。如城鄉社會保障的差距、城鎮職工基本養老保險金雙軌制等，都不僅沒有縮小一次分配的差距，反而擴大了一次分配的差距。
職工基本養老保險制度設計是一個典型案例。中國在從計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的過程中，上世紀90年代初探討并建立了個人賬戶與社會統籌相結合的基本養老保險制度。改革初期，城鄉合計的基尼系數不過0.3。因此，80年代到90年代初，分配制度的改革重在打破平均主義。在這一大背景下，曾提出把一次分配的效率原則引入二次分配中，在基本養老保險制度中引入個人賬戶，因為個人賬戶是以職工在職時的一定工資比例繳納的，體現了多繳多得的原則。90年代初，主張在基本養老保險中體現激勵原則的同志設計了16%的個人賬戶。經過激烈的爭論并總結不同省份探索個人賬戶的實踐，國務院在1997年統一了職工基本養老保險制度，全國企業職工統一按11%建立個人賬戶，個人繳納8%，企業按職工本人工資繳納3%。其后，這項制度又逐步加以修正，個人賬戶降低到8%，完全由職工個人繳納，同時提高了養老金計發的社會統籌所占份額。
一個國家社會保障制度建立與完善的歷程應與本國經濟社會的發展階段、發展水平相適應。中國城鄉合計的基尼系數在十多年前就超過了國際0.4的警戒線，逼近0.5。在新的經濟社會發展階段，面臨一次分配差距過大的現狀，基本社會保障項目應當提高公平性、共濟性，以平抑一次分配的差距。作為基本社會保障最重要的項目之一，基本養老保險制度提高公平性、共濟性的方向也應當明確。
社會保險項目不宜過分強調多繳多得的激勵作用
社會保險是國家依法強制實施的，更應強調依法行使權利。一次分配要貫徹多勞多得的按勞分配原則，充分發揮市場配置勞動力資源的決定性作用；二次分配則應強調社會共濟公平原則，更好地發揮政府的作用。如果在二次分配中仍片面強調多繳多得，一次分配的差距就難以縮小。
社會保險項目有多種，除了養老保險，其他險種都很難與多繳多得掛鉤。例如，職工繳納了失業保險，不失業的一分不得，這本來是毫無爭議的各國通行規則，居然現在中國發生了從事失業保險工作的人員，為如何在這一險種中貫徹多繳多得而大費腦筋的怪事。再如職工基本醫療保險，只能是大家按一個標準，即職工工資的某一百分比繳費，誰得大病誰多得。如果能設計出一種個人繳費多就多報銷醫療費的制度，還不如直接交給商業醫療保險去承擔。又如工傷保險，按不同行業的職業安全風險設計不同的費率，依國際慣例完全由企業負擔，與職工多繳多得更無關聯。
唯一與多繳多得掛鉤的是職工基本養老保險。在依法實施的前提下，為鼓勵職工參加這一險種的積極性，在方案設計時，可以考慮一定的激勵因素，大致有兩種辦法可供選擇：一是從一生繳費年限上鼓勵多繳多得，個人繳費時間越長，領取的養老金越多；二是從當年繳費數量上鼓勵多繳多得，個人繳費越多，領取的養老金越多。第一種方法已經在實踐中了，當然還有進一步調整的余地。第二種方法需要慎重權衡利弊，因為職工基本養老保險按職工工資的一定比例繳納，不可能像居民養老保險那樣設計5個到10個檔次由投保人自由選擇，在現行制度框架下，只能擴大職工基本養老保險個人賬戶的規模。而擴大個人賬戶規模意味著縮小這一最重要的社會保障項目的共濟性，這與“十三五”時期應擴大社會保障共濟性的方向相悖。
在社會保險制度設計中正確運用精算技術
有的官員和學者，對作為社會保障核心項目的社會保險，如何發揮其縮小一次分配差距的主要功能閉口不談，卻把精算平衡夸大為基本原則，引起諸多困惑。
社會保險包括多個險種，醫療、失業、工傷、生育這四大險種如何達到精算平衡，誰能說得清楚？例如失業問題，既要預測經濟增長速度又要估算就業彈性，僅經濟增長速度這一項，是可以精算出來的嗎？對“十三五”時期的經濟潛在增長率，從10%到5%有各種預測，哪一個是精算？醫療保險方面，如不解決“以藥養醫”導致的大處方高價藥問題，精算如何達到自我平衡？這說明，社會保險的本質是社會政策，沒有一個國家把社會保險列入金融保險范疇。
社會保險的五大項目中，由于人口基數龐大且相對穩定，基本養老保險基金的支出確定在法定退休年齡之后，不會出現即時支付的情況，所以在這一項目的設計中較好地借助精算技術，以便盡可能達到收支平衡。但社會保險制度自1883年俾斯麥政府開始創立時，就明確其籌資原則是三方共擔，國家財政要承擔適當補貼和兜底責任。這就決定了社會保險不能與商業保險簡單類比，達到完全的“精算平衡”，更應強調其原則、方向與作用，必要時國家財政出資。
精算很重要，但它的作用也是有限的。瑞典1994年實施17%的名義賬戶制，2008年精算結果是2020年才會出現負債大于資產的情況，實際情況卻是當年名義賬戶的負債就開始大于資產，只能降低退休待遇水平才可保持制度平衡，否則就需要增加財政投入。即便是商業養老保險，精算也并不一定能平衡。美國按稅法401K條款建立的各種養老基金是完全市場化運作的，多少精算師天天在精算，無一人事前精算出了2008年金融危機對這一類基金的影響。如果沒有美國的聯邦社會養老保險墊底，次貸危機還不知道會給美國社會造成多大的震蕩。
此外，鑒于社會經濟發展的不確定性，以不同的邊界條件為假設或預測，就有不同的精算結果。以中國職工基本養老保險個人賬戶隱性債務為例，世界銀行、原國務院體改辦、原勞動保障部社會保險研究所等單位的精算結果從2萬億元到12萬億元人民幣，大約有十幾種。有的一個課題組就提出多種測算邊界，假設投資回報率平均為4%是一種，假設為6%又是一種，再加上退休年齡延遲情況的多種假設，組合起來就有多種結果，請問哪一個是“精算中性”？作為國家立法強制實施的基本社會保險，絕對不能根據不同邊界條件精算出的不同結果出臺不同的政策措施讓公眾自行選擇。
擴大個人賬戶規模不是制度方向
黨的十八屆三中全會指出：“建立更加公平可持續的社會保障制度，堅持社會統籌和個人賬戶相結合，完善個人賬戶制度”，明確了養老保險制度改革的方向。其中關于完善個人賬戶制度，始終存在“做空”與“做實”兩種觀點的爭論，在多年“做實”試點停滯不前的情況下，名義賬戶制成為一種比較務實的選擇。但如何設計名義賬戶，學術界仍存在很大爭議。2015年機關事業單位與企業基本養老金制度并軌的方案出臺后，如何完善個人賬戶制度的討論更趨激烈。
有的學者提出將單位（工資總額的20%）和個人（工資收入的8%）繳費全部納入個人賬戶，實行28%零統籌的名義“全賬戶”職工基本養老保險制度，并一再聲稱，只有擴大個人賬戶才符合黨的十八屆三中全會決定的精神。在這種制度設計中，用人單位將以職工個人工資近2.5倍的數額繳費，計入個人賬戶。舉一個淺顯易懂的例子：北京市2014年度平均工資是7.7萬元，按現行規定，以3到0.6倍為繳費上下限，甲職工年薪20萬元，這在許多企業尤其是金融業高管中并不鮮見，單位將每年為他個人賬戶打入4萬元；乙職工年薪4萬元，許多農民工還達不到這一水平，單位將每年為他個人賬戶打入8000元。單位為工資高的打入的年養老金繳費額等于工資低的年薪，這是雪中送炭還是錦上添花？再經過30年至40年的積累和復利，無疑是把初次分配的差距大大擴展到基本養老保險這一再分配領域，如前所述，這完全與現階段應提高基本社會保障的公平性、共濟性南轅北轍。
除了名義“全賬戶”方案與當前社會保障制度應提高共濟性相悖這一方向性錯誤外，其方案本身的內在邏輯也被許多社會保障學者質疑。
一是在借鑒國外經驗方面，只談瑞典17%名義賬戶的優點，而無視其存在的問題。2015年瑞典政府請歐盟專家對大名義賬戶進行診斷，結論是這一模式還遠不完善，有待改進。我國的收入分配差距比瑞典高一倍，卻偏要設計比瑞典還要大10多個百分點的名義個人賬戶，如此不顧及國情，實有邯鄲學步之嫌。
二是設計“全賬戶”、“大賬戶”的學者和支持這一觀點的部門領導一方面竭力宣傳“全賬戶”對職工的激勵作用，一方面又堅決反對個人賬戶繼承。如果一種制度設計要求職工一生中近三分之一的收入積累額不能繼承，職工在退休前或退休后幾年內去世，至少幾百萬元的積累都交公了，那人們為什么不把這筆錢存銀行或購買商業保險呢？他們還有參加這一制度的積極性嗎？再說，個人賬戶規模擴大就能提高職工參保的積極性也并沒有被實踐證明。包括智利在內的所有實行個人賬戶改制的南美國家，十多年來其職工參保率都是下降的。瑞典實行名義個人賬戶后，65歲以前提取退休金的人所占比例，從1999年的10.3%反而上升到2005年的18.1%。對職工來說，擴大個人賬戶規模不如提高賬戶利率更有激勵作用，正如存款利息提高比多存款的激勵作用大得多。
我們認為把現在職工繳納的8%個人賬戶改為名義賬戶就可以達到較平穩過渡的效果，如果能將個人賬戶縮小到5%，則社會共濟性還可以進一步提高。同時應堅決實施基礎養老金的全國統籌，推進分步式延遲退休年齡，夯實繳費基數，加快農民工市民化進程以擴大繳費基數。現階段完全沒有必要大動干戈去搞28%的零統籌“全賬戶”，那樣既縮小了職工基本養老保險的共濟性，又與現制度銜接難度極大。
退休人員繳費不是完善職工基本醫療保險制度的必要舉措
2016年初，有官員撰文，提出要“研究實行職工醫保退休人員繳費政策，建立與籌資水平相適應的醫保待遇調整機制”。人力資源和社會保障部新聞發言人則表示，是否實行退休人員繳納醫療保險費并未確定。本人認為，在實行統賬結合的職工基本醫療保險制度框架內，退休人員再繳費并非必要舉措。
2011年實施的《社會保險法》明確規定：“參加職工基本醫療保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費達到國家規定年限的，退休后不再繳納基本醫療保險費，按照國家規定享受基本醫療保險待遇。”這一規定是依照1998年《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》中相關內容寫的。《決定》提出建立社會統籌和個人賬戶相結合的城鎮職工基本醫療保險制度，既可以發揮統籌基金的互助共濟功能，解決當前老職工的醫療費用負擔問題，又可以發揮個人賬戶的積累作用，使職工在年輕健康時為將來年老多病時做必要的積累，緩解將來人口老齡化所帶來的醫療費用支出壓力。
這說明，退休人員不繳納醫保費，是統賬結合職工醫療保險制度設計的初衷，當時的制度設計者就考慮了中國人口老化的緊迫性，也做了多次人口老化趨勢及其對醫療費用增長的預測分析。從1998年至今，關于醫改的各種爭論不絕于耳，但直到2015年并未聽說過社會保障學界有人否定退休人員不繳費的規定。
為何現在提出要研究職工醫保退休人員繳費問題？看來不是制度不公平，而是職工醫療保險基金支出壓力增大了。2008年之后，“新醫改”啟動，取得了許多重大進展，但也出現了“泛福利化”傾向。一些統籌地區，沒有考慮到勞動力人口結構的變化及實際繳費水平，過分擴大報銷范圍，過快提高報銷比例，本來可以為商業保險留下發展空間的一些小概率大病保險，也納入職工基本醫療保險基金支出范圍。近年來職工醫療保險基金雖然在全國范圍仍有結余，但許多地方已經出現當年收不抵支的情況。
《中國社會保險發展年度報告（2014）》提供的數據顯示，2014年底，職工基本醫療保險參保人數28296萬人，比上年增加853萬人，增長3.1%；比2009年增加6359萬人，年平均增長5.2%。職工基本醫療保險基金收支總規模達到14735億元，比上年增加1843億元，增長14.3%；比2009年增加8685億元，年平均增長19.5%。2014年，職工基本醫療保險統籌基金累計結存5537億元，比上年增加731億元，增長15.2%；比2009年增加2876億元，年平均增長15.8%。
但是這些基金主要積累在廣東、江蘇、浙江、山東等東部省份及其他經濟發達地區，同時108個統籌地區，主要是老工業基地和中西部一些地區的職工醫療保險基金出現當年虧空，有的甚至花光了積累。考慮到中國經濟發展整體處于轉型期，許多省市財政支出壓力陡然增大的背景，有些人想出讓退休人員再繳納醫保費的主意似乎也在情理之中。問題是這一措施能解決問題嗎？
首先，退休人員按什么標準繳納？顯然，不可能讓用人單位再按他們6%或8%的退休金繳納醫療保險費，因為他們已經與單位解除勞動關系了，不是計劃經濟下的“單位人”，而是社會主義市場經濟下的“社會人”。關于職工醫療保險繳費不能實行“雙基數”的問題，20年前在鎮江、九江職工醫療保險試點時就已經討論過了。那么退休人員最多只能按他們退休金的2%繳費，這能起多大作用？退休了個人所得稅都免除，非增繳職工醫療保險費，又收不了多少，還惹得七八千萬退休人員怨聲載道，何苦呢。
其次，當前職工醫療保險基金總體結余，一些統籌地區收不抵支，是區域結構性問題。職工基本醫療保險作為“十二五”規劃中明確列為國家基本公共服務的項目，改革的方向是逐步實現基本公共服務均等化，而基本公共服務均等化絕不是指某一統籌地區的均等化，只能是全國的均等化。在這一大方向下，如果全國統一實行退休人員繳納醫療保險費，東南沿海地區的職工醫療保險基金將進一步結余，老工業基地和中西部困難地區的職工醫療保險基金也增收不了多少。如果允許各地根據各自的基金收支狀況自主確定退休人員的醫療保險繳費水平，那么與基本公共服務均等化的改革方向相悖，也必然進一步擴大地區間的收入分配差距。
更重要的是，緩解因老齡化帶來的職工醫療保險基金壓力，光開源不節流顯然不夠。2008年開始了新一輪醫改，但至今公立醫院逐利性質基本沒變，許多省市大建五星級、六星級高標準干部病房，醫療服務中的誘導性消費不降反增。另外，高級干部醫療、一般干部醫療、普通職工醫療費用的支出與增長情況應做結構性分析，不能籠而統之地把醫保費用過快增長的原因都歸咎廣大普通職工和退休人員。建議相關部門公布我國醫療資源和資金在不同群體中使用的結構數據和人均水平，為職工醫療保險基金節支明確主攻方向。保持基本醫療保險資金收支平衡的重要因素，應包括改變公立醫院的逐利性、建立分級診療和雙向轉診制度、降低虛高藥品價格和天價醫療設備檢查費用，以達到醫療資源和職工醫療保險基金在不同地區、不同人群之間的合理均衡使用。
退休職工繳納醫療保險費不是應對人口老齡化的關鍵，能起到的財務作用也十分有限，而帶來的社會成本可能很大，應當慎之又慎。
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